Аннотация:
В статье рассматривается эволюция института народовластия в течение первых десяти лет функ-ционирования советской власти (1917–1927 гг.). Ука-зывается, что за этот период был принят ряд за-конодательных актов, в том числе конституции РСФСР (1918, 1924, 1925 гг.), в которых находил от-ражение принцип народовластия. Вместе с тем утверждается, что на деле происходила транс-формация данного принципа в обычную автокра-тию, вначале обозначенную в литературе как цен-трализованная система управления обществом, а затем как культ личности Сталина.
Большевики придавали огромное значение институту народовластия как при подготовке Октябрьской революции 1917 г., так и после нее. (Под народовластием понимается такая кон-струкция политической власти, где процессы формирования органов власти и решения важней-ших вопросов общественной жизни в большой степени зависят от мнения народа.) Так, в обра-щении II Всероссийского съезда Советов 25 октября 1917 г. «Рабочим, солдатам и крестьянам!» указывалось, что «вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые и должны обеспечить подлинный революционный порядок» [1].
Этот тезис находил отражение во многих последующих законах. Так, в Конституции РСФСР 1918 г. [2] закреплялась норма о том, что вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. Идеологической основой института Советов служили теоретические разработки Маркса и Ле-нина. К. Маркс писал о том, что «то положение, когда народом управляют, должно быть заменено самоуправлением народа» [3, с. 350]. В.И. Ленин в развитие этих и других идей применительно к советской России заявлял: «Народ, объединенный Советами, – вот, кто должен управлять госу-дарством», «Советы – непосредственная организация самих трудящихся и эксплуатируемых масс, облегчающая им возможность самим устраивать государство и управлять им всячески, как только можно» [4].
Народную власть на местах должны были представлять местные депутаты. Однако соот-ношение представительства депутатов в Советах было неравным – довлел классовый признак (заменивший сословный признак, применявшийся при формировании органов местного само-управления Российский империи ХIХ в.). Следует констатировать также, что по большей части выборы делегатов на Всероссийские съезды Советов были непрямыми – они производились от депутатов городских и губернских съездов советов в соответствии с установленной Конституцией РСФСР нормой, и при таком положении депутаты фактически являлись не представителями населения, а «представителями представителей», то есть представителями депутатов нижесто-ящего уровня советов. Прямые выборы депутатов устанавливались только при избрании депу-татов в городские и сельские советы. В изданном позже постановлении ВЦИК от 26 января 1922 г. [5] интерес представляет перечень прав и обязанностей членов городского совета. В частности, указывалось: «§ 22. Возложенные на него обязанности член Городского Совета обязан точно и
аккуратно выполнять, а именно: а) посещать все заседания Городского Совета и давать отчеты о них своим избирателям; б) участвовать в работе одной из секций Городского Совета; в) вести работу в комиссиях, если таковые существуют. Вносить для обсуждения в Городской Совет все вопросы, относящиеся к компетенции Городского Совета и поднятые избирателями».
Уже тогда, как видно из этого и иных подобных актов, довольно явственно наблюдался приоритет исполнительных функций Советов над представительными, а также определялась централизация Советов снизу доверху. Так, в § 19 указывалось, что горсоветы «непосредственно ответственны» перед губернским съездом советов и губернским исполнительным комитетом (а не перед народом, избравшим депутатов-делегатов).
Такой подход нашел свое развитие и закрепление в последующих законах. Согласно ст. 49 Конституции РСФСР 1925 г. [6], «высшей в пределах данной территории – края, области, губер-нии, округа, уезда, района и волости – властью в границах своего ведения является съезд сове-тов». Съезды советов избирали свои исполнительные органы – исполнительные комитеты, кото-рым уделялся отдельный блок норм (ст. 54–58). Указывалось, в частности, что исполнительные комитеты избираются съездами советов и являются в период между съездами высшим органом советской власти на соответствующей территории, ответственны перед избравшими их съез-дами и подчинены вышестоящему исполнительному комитету, Всероссийскому центральному исполнительному комитету и Совету народных комиссаров Российской Социалистической Феде-ративной Советской Республики. Отделы исполнительных комитетов находились в подчинении исполнительных комитетов и их президиумов и обязаны были выполнять все предписания и за-дания исполнительного комитета и его президиума, а также соответствующего отдела вышесто-ящего исполнительного комитета, а отделы краевых, областных и губернских исполнительных комитетов – также предписания и заседания соответствующих Народных комиссариатов РСФСР.
Как видно, с самого начала выстраивалась вертикаль исполкомов и модель их двойного подчинения: с одной стороны, съездам советов, что было, как показала жизнь, формальностью, и, с другой, вышестоящим исполнительным структурам. Такая модель просуществовала вплоть до распада СССР. Эта модель закреплялась, в частности, Положением о городских советах [7], а несколько ранее – Положением о волостных съездах советов и исполкомах [8], объявляющим эти органы высшей властью в пределах подведомственной территории.
Вместе с тем советская власть принимала меры к тому, чтобы все-таки расширить само-управленческие начала жителей Республики. Так, 14 марта 1927 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселе-ниях [9]. В ст. 1 Положения указывалось, что общие собрания (сходы) граждан созываются в сельских поселениях для обсуждения и рассмотрения вопросов, касающихся жизни села, а также для обсуждения общих вопросов государственного, краевого, областного, губернского, окруж-ного, уездного и волостного значения. Одна только эта норма дает основание говорить о том, что данный институт имеет несомненное сходство с современными публичными слушаниями в му-ниципально-правовых отношениях. В соответствии с Положением, общие собрания (сходы) граж-дан созывались сельским советом или уполномоченным сельского совета по поручению послед-него по мере надобности, но не реже одного раза в два месяца в течение зимнего периода и не реже одного раза в три месяца в период летних сельскохозяйственных работ (ст. 3). Помимо этого, согласно ст. 4, общие собрания (сходы) граждан созывались также по требованию одной пятой числа граждан данного селения, имеющих право участвовать на сходе. На рассмотрение общих собраний (сходов) граждан их членами могли вноситься и другие проекты постановлений, кроме тех, которые вносились от имени сельского совета или его представителя. Здесь также имеется сходство с современными публичными слушаниями. Отдельные участники общего со-брания (схода) граждан, несогласные с постановлениями, вынесенными общим собранием (схо-дом) граждан, могли приложить к протоколу или подать отдельно в сельский совет свое особое мнение с указанием причин, по которым они находили постановления общего собрания (схода) граждан неправильными (ст. 13).
Данное Положение не только отличалось демократизмом в обсуждении и принятии реше-ний, но и наделяло эти решения статусом обязательности исполнения для органов государ-ственной власти. Данная норма в дальнейшем не встречалась очень долго, что вполне объяс-нимо. Дело в том, что если решениям собраний граждан придать статус обязательных для ис-полнения, то они (собрания) тем самым будут конкурировать и создавать орган власти, наделен-ный теми же функциями, что и советы. Поэтому такого рода обсуждения, конечно же, должны носить рекомендательный характер. И только в Положение о собраниях 1986 г., на волне «пере-строечных перемен», была включена норма об обязательности решений, выносимых на собра-ниях граждан, правда, данные собрания были ограничены в своих полномочиях.
Общим для означенных выше актов было то, что оба они так и остались декларациями. Сказанное справедливо не только для указанных актов, но и в значительной степени для всех других законов, регулировавших представительство народа во власти. Власть провозглашалась народной, но народ фактически был далек от ее формирования, и власть перед народом не от-читывалась. Во второй половине 1920-х гг. эта ситуация стала еще более очевидной. А в апреле 1927 г., когда ХIV партконференция провозгласила курс на централизацию власти и управления, самостоятельность местных советов постепенно превратилась в чистую формальность.
В целом такой подход соответствовал периоду укрепления административно-командной системы в СССР. Отражая это явление, один из советских работников того времени говорил: «Практически эта централизация сводится к тому, что мы сейчас… не можем израсходовать ни одной картошки, ни дюйма леса, не можем кирпича израсходовать – все планируется из Москвы» [10, с. 103–104]. И уже к началу 1930-х гг. становится ясно, что местная власть не соответствует ни центральной системе власти, ни вновь восстановленной государственной собственности. Именно поэтому в 1933 г. принимается новое Положение о городском совете [11], в котором гор-советы выступают «органами диктатуры пролетариата, призванными проводить политику центра на местах».
Такие трансформации вызвали резкую критику и неприятие в нелегальной политической литературе. Так, М.Н. Рютин, ставший оппозиционером советской власти, при изложении в 1932 г. платформы «Союза марксистов-ленинцев» посвятил специальный раздел «кризису сове-тов и приводных ремней пролетарской диктатуры». Он отмечал, что «в Советах ныне сидят люди, прислушивающиеся не к голосу масс, а только к голосу начальства, смотрящие не вниз, а вверх, люди, готовые по приказанию начальства учинить какой угодно произвол и насилие над массами, прикрываясь именем и волей этих масс» [12, с. 430]. В качестве вывода было сформулировано следующее положение: «Советы из органов, в которых выражалась воля, настроения и подлин-ные желания широчайших партийных и беспартийных рабочих масс и бедняцко-середняцкой ча-сти деревни…, превратились в органы подавления воли этих масс» [13, с. 430–431]. Именно в этот период происходит окончательное огосударствление местной власти, а также усиление вли-яния правящей компартии на их деятельность.
Ссылки:
- Рабочим, солдатам и крестьянам! : обращение II Всероссийского съезда Советов от 25 окт. 1917 г. // Декреты совет-ской власти. Т. 1. М., 1957. С. 9.
- Конституция РСФСР 1918 г. // Хрестоматия по истории отечественного государства и права / под ред. О.И. Чистякова. М., 1997. С. 16–24.
- Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 17. М., 1960. С. 350.
- Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 31. М., 1969. С. 188 ; Т. 37. М., 1969. С. 257.
- Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа : постановление ВЦИК от 26 янв. 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 90.
- Об утверждении текста Конституции (Основного Закона) РСФСР (вместе с «Конституцией (Основным Законом) Рос-сийской Социалистической Федеративной Советской Республики») : постановление XII Всероссийского съезда Со-ветов от 11 мая 1925 г. // Там же. 1925. № 30. Ст. 218.
- Положение о городских советах : утв. постановлением ВЦИК от 24 окт. 1925 г. // Там же. № 91. Ст. 662.
- Положение о волостных съездах советов и исполкомах от 16 окт. 1924 г. // Там же. 1924. № 82. Ст. 825.
- Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях : утв. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 марта 1927 г. // Там же. 1927. № 51. Ст. 333.
- Стенографический отчет пятой Сибирской партийной конференции. Новосибирск, 1930. С. 103–104.
- Положение о городском совете от 20 янв. 1933 г. // СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103.
- Реабилитация: Политические процессы 30–50-х годов / под общ. ред. А.Н. Яковлева. М., 1991. С. 430.
- Там же. С. 430–431.
Автор статьи
Упоров Иван Владимирович
доктор исторических наук,
кандидат юридических наук, профессор,
профессор кафедры конституционного
и административного права
Краснодарского университета МВД